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把握四大环节 推进金融供给侧结构性改革

在当前特定的经济金融发展阶段,金融供给侧结构性改革主要有如下四个层面:

第一,“金融要为实体经济服务,满足经济社会发展和人民群众需要。”

第二,“在稳增长的基础上防风险。”

第三,“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的根本性任务。”

第四,“要把金融改革开放任务落实到位。”

进入2019年,中央全面提出了推动金融供给侧结构性改革的战略思路。究其内涵,过去更强调金融如何更好地服务于经济供给侧改革,而现在则具有了更加丰富的要素。在当前特定的经济金融发展阶段,金融供给侧结构性改革主要有如下四个层面。

第一,“金融要为实体经济服务,满足经济社会发展和人民群众需要。”

首先,就潜在的政策要点来看。一是需要找准金融服务对象的重点,当前服务于中小微企业、民营企业尤其是重中之重。二是从金融服务主体看,需以金融体系结构调整优化为重点。正如监管部门所言,将来经营不善的金融机构,甚至可以试点破产退出,以及更广的兼并重组。三是在银行业机构体系,更好地发展中小金融机构,引导其扎根区域。四是对于资本市场体系,一方面以科创板为抓手,深入探索基本制度的创新和优化,另一方面,应该发展多层次资本市场,更好地支持创新企业的发展,包括大型交易所、区域性股权市场、私募基金、风险投资基金等。五是创新产业金融,积极支持现代化经济与产业。尤其应选择那些符合国家产业发展方向、主业相对集中于实体经济、技术先进、产品有市场、暂时遇到困难的民营企业重点支持。六是突出强调创新动力,即“发展更多依靠创新、创造、创意的大趋势,推动金融服务结构和质量来一个转变。”

其次,就将来的政策路径与难点来看。一是需把握金融供给侧改革的广义与狭义范畴,是否把所有不适合结构优化、高质量发展的、金融有效供给不足的内容,都纳入改革内容?还是聚焦部分目标?需要进行有效权衡。二是把握好供给与需求的关系,拒绝粗放式金融供给增加,也不能沉溺于满足非理性金融需求。三是处理好总量与结构的关系,我们用以衡量金融发展、金融健康、金融强国的标准,可能更多需转向结构性金融指标。四是把握存量与增量改革,一方面化解与规范存量金融问题,另一方面以增量改革作为更重要的部分。五是把握资金结构的优化,实现短期资金与长期资金的合理配置,解决过去我国金融市场长期存在的资金期限错配问题,在信贷市场、资本市场上,都努力改变中长期资金的不足状况。六是在推动普惠金融创新过程中,避免过度采用行政化手段反而“好心办坏事”,并减少对金融活动的泛道德化。七是能否充分运用新技术改善金融服务。如《关于加强金融服务民营企业的若干意见》提到要依靠大数据、金融科技来降低信贷面临的信息不对称问题,从而减低对政府信用和房地产的依赖。八是在推动科创板改革时,需权衡支持科技创新、股市制度实验、上海国际金融中心和科技创新中心建设等多重目标,进一步明确政策预期的科创板成功标准,避免改革方案受到未来市场波动的影响。

第二,“在稳增长的基础上防风险。”

首先,就政策要点来看,必须明确实体经济健康发展是防范化解风险的基础。如果只为了片面防风险而损害经济增长的内在活力,或许将带来更大风险。我们看到,2019年的政府工作报告把GDP增长预期目标定为6%-6.5%,实际上已经预期到今年经济的潜在困难。同时设定城镇新增就业1100万人以上,这也是首次将就业优先政策置于宏观政策层面,体现出增长目标的内涵进一步落在通过促进就业给老百姓带来切实好处上。

对此,一是就政策的抉择来看,强调供给侧改革并不否定对需求侧短期政策的应用,需要实现二者的有机结合,利用需求管理政策来防止短期经济快速下滑。二是强化财政政策、货币政策的逆经济周期调节作用,不断优化二者的协调配合模式,确保经济运行在合理区间,坚持在推动高质量发展中防范化解风险。

其次,就政策难点来看,还是货币金融政策如何为稳增长创造更加良好的环境。当前,最为迫切的是要疏通货币政策传导机制,解决货币“水渠”不畅通的问题。对此,应从资金供给端和需求端综合施策。一方面,在资金供给端,加强财税、货币和信贷政策的统筹,深化金融体制改革,推动金融机构回归本源、改善服务。从根本上看,货币供给侧的约束条件包括流动性、资本约束、利率价格等,目前已经在政策层面开始多方着力。可以预计的是,稳健的货币政策要松紧适度相比去年少了“保持中性”,存款准备金率有下调空间;资本约束有所缓解,当下政策重心从去杠杆到稳杠杆;利率价格持续优化,包括政策利率与实际利率等,也在推动多重利率的市场化改革与并轨。

另一方面,真正的潜在约束还是在货币需求侧,即如何真正增强企业内生活力,使其有能力获取金融资源。对此,要致力于解决“多角债”;改善企业的信用环境;创造良好的市场营商环境,促进企业加强技术创新,努力提高劳动生产率;从“主体型”政策支持到“行为型”政策支持,等等。

第三,“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的根本性任务。”

2018年中央经济工作会议指出,“今年三大攻坚战初战告捷,明年要针对突出问题,打好重点战役”。央行《中国金融稳定报告(2018)》指出,“金融乱象得到初步治理,中国经济金融风险总体可控”。应该说,经过一段时间的集中治理,就我国金融风险整体上看,已经由前几年的快速积累,逐渐转向慢慢缓释和有序处置,金融风险基本趋于收敛状态。同时,据统计2018年末,我国宏观杠杆率总水平为249.4%,比2017年末下降了1.5个百分点,由此从全面去杠杆也转向结构性去杠杆。当然,在“稳中求进”的前提下防范风险,一方面强调并非全面“消灭风险”,而是有效地管理系统性、非系统性风险,使其在可控范围内,另一方面,并不意味着潜在风险挑战不再突出,而仍需避免新形势下各类风险积累的“过犹不及”。

在此情况下,防风险、促安全的着力点突出表现为几大政策方向。首先就是如何更好地“补短板”。一是完善金融市场基础设施,主要是支付清算基础设施,包括大额、小额、证券等,为整个金融活动奠定更加高效、安全的“道路、铁路和航运设施”。二是完善关键信息基础设施、金融业综合信息统计,不要让决策者出现“盲人摸象”,更加及时、准确反映金融风险波动的相关信息,并且能够充分体现出金融体系内的动态资金流动情况。三是完善信息发布管理规则,避免出现金融信息混乱影响预期,甚至对金融市场稳定、价格形成带来负面冲击。四是不断完善信用体系,为良好的金融生态建设创造条件。

其次,是如何继续完善监管机制。一是“以人为本”。重点是“管住金融机构、金融监管部门主要负责人和高中级管理人员,加强对他们的教育监督管理,加强金融领域反腐败力度。”同时,还“要培养、选拔、打造一支政治过硬、作风优良、精通金融工作的干部队伍。”二是加强监管协调,坚持宏观审慎管理和微观行为监管两手抓、两手都硬、两手协调配合。三是加强基层金融监管力量,强化地方监管责任。四是“要建立监管问责制,由于监督不力、隐瞒不报、决策失误等造成重大风险的,要严肃追责”,由此看,既坚持了监管责任分担,又避免了责任的过于扩大,乃至产生负面影响。五是“要解决金融领域特别是资本市场违法违规成本过低问题”,逐渐由行政惩罚为主,转化为更重视经济处罚,真正让性质恶劣违法分子“倾家荡产”。

最后,从近期重点来看,一是宏观杠杆率、金融控股公司、影子银行、互联网金融等仍然是当前风险防控与监管的重点领域。二是监管对持牌机构的正常风险容忍度似乎有所上升,这意味着短期内银行不良率等指标可能略有提升,但会促使潜在风险尽快暴露,而非推后乃至将来积累爆发。三是强调尽快健全金融机构公司治理,这也是微观层面监管着手的重点,包括金融机构国有出资人的进一步探索。四是局部非系统性风险治理仍将不断深入,尤其是针对各类打着金融创新旗号的非法金融活动。

第四,“要把金融改革开放任务落实到位。”

改革开放一直就是我国迈向现代化进程中不可动摇的战略方向。当前,需要在落实既定任务的同时,根据国际经济金融发展形势变化和我国发展战略需要,研究推进新的改革开放举措。尤其要提高金融业全球竞争能力,扩大金融高水平双向开放,提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力,提高参与国际金融治理能力。

早在2019-09-14,央行行长易纲就表示,对于中国政府在博鳌亚洲论坛上宣布的中国将大幅放宽包括金融业在内的市场准入等内容,人民银行和各金融监管部门正抓紧落实,按照党中央、国务院的部署,大幅度放开金融业对外开放,提升国际竞争力。

我们认为,虽然目前遇到新的国际博弈形势,面临内外挑战,但还要坚持在新的条件下不断开放。因为只有开放,才能够经受住国际环境下新的风险挑战,否则只能是在“小河”里面,经不起大风大浪。

从政策要点来看,一是金融国际化是一个双向的过程,既包括国内金融体系的对外开放,也包括国内金融资本和金融制度的对外输出。长期以来我国更加重视“引进来”,而金融自身“走出去”的进展相对缓慢,将来如何协调好内向和外向的节奏,也将成为重要的挑战。二是需实现提升改革效率与把握风险控制的平衡。金融开放在提升一国经济金融效率的同时,也会带来更多的风险和不确定性。开放条件下,我国更易遭受全球短期资本影响,监管者能否真正提升跨境金融管理能力,将面临巨大挑战。三是对外开放与对内开放的协调,更应该重视对内开放的同步进行,从而真正依托于国内经济和社会需求,大力推动扎根于实体的内生性金融创新。四是在推动机构、市场、产品的国际化发展同时,还需在规则、标准方面争取一定的主动权。五是对于金融基础设施的开放问题,要在国际化发展与自主可控方面把握好平衡与节奏。

(作者系国家金融与发展实验室副主任、中国社科院金融所研究员)

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